关键词：财政契约；严格财政纪律；议会审批；金融手段

        一、欧洲“财政契约”出台的背景

        （一）欧洲主权债务危机的爆发及主要原因

        2009年10月，希腊政府宣称曾隐瞒大量的财政赤字，随即引发市场的大范围恐慌。截至同年12月，三大评级机构先后下调了希腊的主权债务评级，投资者大量抛售希腊国债。

        2010年4月底、5月初，希腊债务危机的传染效应显现，危机迅速向欧洲其他国家蔓延，葡萄牙、西班牙、意大利、爱尔兰等国同时遭受主权信用危机，形成了所谓的“欧猪五国”(PIIG)。根据欧盟《马斯特里赫特条约》规定，成员国的财政赤字和公共债务占国内生产总值的比重不能超过3%和60%。

        时至2012年6月，欧债危机仍然深不见底。6月17日希腊大选的结束暂时平息了希望希腊退出欧元区的呼声，但仍然无法从根本上解决希腊国内的债务问题。爱尔兰经济基本面良好，债务危机的前景较为明朗，但低迷的外部市场需求将不可避免地拖累该国的经济增长。“欧猪五国”中经济前景最为黯淡的葡萄牙在2012年6月迎来了偿债高峰期，面临高达102亿欧元的到期债务，融资成本将持续攀升。欧元区第三大经济体意大利在短期偿债压力巨大，但得益于家庭高储蓄率、企业的实体化运营及强劲的出口能力，短期内“倒下”的可能性并不是很大。欧元区第四大经济体西班牙的10年期国债收益率突破7.28%，显示出该国银行体系的进一步恶化。西班牙已于2012年6月9日向欧盟申请财政援助，正取代希腊成为欧债危机的“风暴中心”。

        布鲁塞尔经济智库Bruegal在一份报告中指出：缺乏财政联盟，缺乏协调财政政策、经济结构性政策和金融业政策的相关权威机构以及松散的财政纪律是造成欧元区债务危机的主要原因。货币政策统一而财政政策不统一的制度使得各成员国在欧洲经济一体化进程中享有较低的区域内外贸易交易成本，但在经济陷入危机时却无法自主执行货币政策，进而无法通过货币扩张和本币贬值的方法刺激经济，往往只能采取扩张性财政政策，这为主权债务危机的爆发埋下隐患。自2003年起，欧元区核心国德法公然带头违反《马斯特里赫特条约》以及《稳定与增长公约》中的相关规定采取扩张性财政政策。欧盟财政纪律执行机构并未对德法以及之后陆续出现过度赤字的国家进行严格监督并采取惩罚措施，财政纪律逐渐失去原有效力，最终沦为一纸空文。

        （二）欧洲各国积极探索危机化解之路

        面对自成立十余年以来最严重的一次危机，欧元区近年来在德国的带领下开始积极探索财政整合之路：欧盟在希腊主权债务危机爆发之后，于2010年年初出台紧急救助方案，重点在于防止危机国之外的国家出现财政状况的恶化。为保护各欧盟成员国的金融稳定，2010年5月由欧盟与国际货币基金组织设立欧洲金融稳定基金（EFSF），主要职能是向申请援助并得到批准的欧元区成员国提供紧急贷款，以欧元区成员国的信用作为抵押发行债券融资。2011年7月欧元区17国财长就设立欧洲稳定机制（ESM）签订协议，该机制将由800亿欧元现金及6200亿欧元即缴资本组成，计划在2013年年中之前取代现行的欧洲金融稳定基金(EFSF)，并于10月提早启动欧洲稳定机制，同时赋予欧洲稳定机制金融执照。2011年12月，德国总理默克尔和法国前总统萨科齐签订“德法协议”，首次提出欧元区“财政整合计划”并提议建立“财政联盟”。“德法协议”中规定了严格的赤字规则及对国家预算的控制权，并加大了对违规国家的惩罚力度。这是欧债危机爆发后欧元区核心国领导人首次直面危机本质，希望以政府间协议的形式约束成员国的财政行为，为之后欧元区“财政契约”的签署以及财政联盟雏形的建立奠定了基础。

        二、欧洲“财政契约”主要内容及签署意义

        （一）欧洲“财政契约”主要内容

        在德国的推动下，欧盟绝大多数成员国在2011年12月9日召开的欧盟峰会上就缔结政府间条约以加强财政纪律达成一致。除英国以外的26个欧盟成员国同意缔结具有较强法律约束力的“财政契约”，以加强自身财政纪律。2012年3月2日，除英国和捷克以外的25个欧盟成员国在欧盟春季峰会上正式签署了“财政契约”，即《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约(最终草案)》（Treaty on Stability，Coordination and Governance in the Economicand Monetary Union(final draft)）。根据契约最终草案的规定，欧元区国家以及其他自愿加入的欧盟成员国将施加更严格的财政纪律，包括把实现预算平衡纳入宪法，相关国家预算需提交欧盟委员会审核，以及违反财政纪律的国家将自动接受惩罚等。该草案的核心内容--自动制裁机制为，欧盟最高司法机构——欧洲法院将有权对结构性赤字超过国内生产总值0.5%的国家进行处罚，最高罚金不超过该国国内生产总值的0.1%。罚金将纳入欧元区永久性救助机制欧洲稳定机制，非欧元区国家的罚金将被纳入欧盟一般预算中。“财政契约”的签署意味着签约国预算主权的部分上交和欧洲财政政策一体化的进一步深化。

        （二）欧洲“财政契约”的签署意义

        欧洲理事会主席范龙佩（Van Rompuy）在签署仪式上表示，“财政契约”的签署以及最终生效将产生深远影响，契约规定的政府间相互监督以及欧盟机构的惩罚措施将有利于避免主权债务危机的重演。欧盟委员会主席若泽·曼努埃尔·巴罗佐（Jose Manuel Barroso）表示，契约的签署向全世界传递出了有关欧元区不可逆的最好信息⑤。契约的主要推动者德国总理安格拉·默克尔（AngelaMerkel）在签字仪式前指出，此项条约的签署将是欧盟历史上的一个里程碑。这是欧盟首次赋予欧洲法院判定一国是否遵守财政纪律的权力。这也释放了一个信号，欧洲从债务危机中汲取了教训，将为建立欧洲政治联盟打下基础。

        “财政契约”的签署意味着欧洲财政联盟的雏形正在形成。面对当下的经济形势，在欧洲国家大力推行财政紧缩政策以削减财政赤字和公共债务，似乎已是最优的选择。但也有学者对“财政契约”持怀疑态度，其主要理由是，认为契约的最终执行和监管尚存在较大不确定性，契约在短期内恐难发挥预期功效。哈佛大学经济学教授Martin Feldstein在其著作《欧洲的空头财政契约》（Europe'' s EmptyFiscal Compact）中认为“欧洲财政契约将不会对欧元区国家的行为产生可预测的效果”。

        三、欧洲“财政契约”面临的新形势

        （一）契约在部分签约国已获批，在核心国仍受质疑

        “财政契约”赋予欧洲法院判断欧盟一国是否违反财政纪律及对其实施相应处罚的权力，涉及成员国让渡部分财政主权的问题?根据欧盟相关法律法规的规定，“财政契约”在签署后须交付各国议会表决或举行公民投票表决，只要得到签约国中的12国批准便可付诸实践。

        1.“财政契约”在葡萄牙、爱尔兰获批通过

        （1）葡萄牙成为首个批准“财政契约”的国家

        葡萄牙议会于2012年4月13日举行全体会议，以204票赞成、24票反对和2票弃权通过了欧洲“财政契约”，成为欧盟内部第一个批准该条约的国家。葡萄牙总理科埃略（PassosCoelho）表示，“财政契约”在葡萄牙议会高票通过，表明葡萄牙接受严格预算计划，决心履行规模为780亿欧元的援助条款。

        （2）爱尔兰举行全民公投通过“财政契约”

       因其宪法规定，爱尔兰是25个签约国中唯一一个需要通过公投表决的国家。《欧洲之声》报道，爱尔兰2012年5月31日举行的全民公投以60.3%的赞成票比例通过了“财政契约”。对于爱尔兰来说，通过契约意味着其需财政结构性赤字减到占国内生产总值的0.5%。

        葡萄牙和爱尔兰通过欧洲“财政契约”表明两国人民对欧洲一体化的承诺与支持以及本国迈向经济复苏和稳定的坚定决心。但最终“财政契约”能否真正在欧洲范围内付诸实施还需要更多欧盟国家的支持，其中核心国家的态度尤为重要。

        2.核心国法德对契约意见不合，德国国内也现反对派

        作为欧洲经济实力最雄厚、政治影响力最大的核心国家，德国在欧债危机之后主动发挥大国作用，带领欧洲国家寻求经济复苏之路。欧洲“财政契约”就是以德国国内的“债务刹车”条款为模版设计的，要求各国紧缩财政和消减赤字。不料此举遭到了不少学者、政客及民众的反对。金融巨鳄乔治·索罗斯（George Soros） 指出：“默克尔正把欧洲带向一个错误的方向?”索罗斯认为，已陷入危机的国家需要的是资金支持，而不是强迫它们紧缩诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼（Paul R. Krugman）认为，“适当的紧缩财政是不可避免的，但是当经济增长和政府税收低于预期时，一味地采取各种紧缩措施并不能带来太多帮助。而在欧盟范围内，正式对德国政府主张的紧缩财政政策表示质疑的当属法国和德国国内的反对派。

        （1）法国新总统奥朗德提出要对契约进行修改

        与一向和德国总理默克尔意见基本保持一致的法国前总统萨科奇不同，2012年5月7日新上任的法国总统弗朗索瓦·奥朗德（Francois·Hollande）在竞选期间就多次强调反对财政紧缩政策，认为应在“财政契约”中加入刺激经济增长的条款，通过继续扩大政府公共支出，达到增加就业，加强科研创新等的政策效果，通过促进经济增长而非紧缩财政来削减赤字和债务。奥朗德声称，将率领法国政府与欧盟就“财政契约”重新谈判。

        紧接着，5月17日法国新任财政部长皮埃尔·莫斯科维奇（Pierre Moscovici）表示，如果不加入“增长条款”，法国将不会批准通过欧盟“财政契约”⑨。同时他表示，法国会遵守财政纪律承诺，努力削减赤字和公共债务。法国政府要求在“财政契约”中加入增长条款的言论，显然是对德国一贯主张的财政纪律提出的挑战，法德关系面临新的挑战。

        （2）德国反对党延后本国议会批准契约原计划执行进度

        依据德国本国法律规定，德国批准通过“财政契约”必须同时在德国联邦众议院和联邦参议院获得三分之二以上赞成票，这意味着默克尔领导的执政党联盟必须寻求反对党的支持。根据默克尔的最初计划，针对“财政契约”法案的表决将在2012年5月提交议会下院表决，并在6月接受参议院的审议。

        然而德国主要反对党表示，“财政契约”在6月之前获得议会批准的时间表令人无法接受。反对党认为，默克尔的政策重心在于监督欧盟各国执行更为严格的财政政策，但包括希腊在内的欧元区国家陷入经济衰退长达数年之久却始终改革不力。反对党希望德国设计出促进经济增长的政策，作为批准“财政契约”的附加条件。因反对党曾持续对执政联盟设立金融交易税与推出经济刺激措施施压，在持续几周的纠纷之后，默克尔最终同意反对派提议的推迟投票的时间表。

        （二）德国政府态度强硬，契约最终付诸实践悬念不大

        1.欧洲央行督促德国尽快带头批准“财政契约”

        2012年6月12日，欧洲央行理事会成员约尔格·阿斯穆森（Joerg Asmussen）在出席德国商界一次活动期间表示，德国应尽快批准欧元区新“财政契约”。这对其他的欧盟伙伴发出一个强烈的信号。

        执政党默克尔总理及其领导的保守派联盟曾多次表示，议会必须同时批准欧洲“财政契约”和设立欧洲稳定机制的法案。约尔格·阿斯穆森对此指出，欧洲稳定机制获得尽快批准非常重要，欧洲央行已经做好迎接最坏结果的打算。央行等欧盟机构的支持为德国顶住国内外压力继续监督欧洲国家实施紧缩财政政策提供了信心和理由，且一旦德国议会通过“财政契约”，其在欧洲国家中起到的带头作用将是巨大的，契约在欧洲范围内投入使用将指日可待。

        2.德国表示重新谈判绝无可能，德针对契约议会召开在即

        德国财政部长沃尔夫冈·朔伊布勒（Wolfgang Sch?uble）在奥朗德就职之后不久公开表示，不减少赤字，就无法达到可持续增长。德国过去几年的实践证明，实行削减赤字、促进增长的组合措施是有效的輥輯訛。他认为，“两者并不对立”，“财政契约”要实现的目标是，“通过坚实的财政加强持续的增长”。欧盟委员会主席让·克洛德·容克（Jean ClaudeJuncker）也随即表示，欧盟不可能改变财政协议的实质性内容，在这方面不可能展开新的正式谈判，但有可能以非条约的形式添加有关经济增长的要素。

        2012年5月15日，就职后的奥朗德在柏林会见默克尔。双方达成协议，表示德法将继续密切合作，共克欧债危机。此外，奥朗德认为必须在欧洲层面实现经济增长，否则无法减少债务和赤字；默克尔坚持“财政契约”不应被重新协商，但也强调，削减债务和刺激经济增长是危机抵御战略的“两大支柱”，两者必须并重。这说明在财政紧缩政策引起一系列民意反弹，且欧洲经济显现衰退迹象的情况下，默克尔实际上已从坚持“财政契约”政策不动摇转为暗地里有所让步。在对西班牙的援助过程中就可看出，默克尔改变了附加严格紧缩要求的一贯做法。

        据德国财经通讯社MNI报道，默克尔领导的执政党联盟与主要反对党在2012年6月14日达成一致，德国议会下议院于6月29日就欧洲稳定机制和“财政契约”进行投票輥輱訛。德国议会两院6月29日以三分之二的多数票数通过了欧洲稳定机制和“财政契约”，但总统约阿希姆·高克（Joachim Gauck）应宪法法院要求拒绝签字，以给法院足够时间处理对这两项工具的违宪指控。指控者由德国左翼党、基督教社会联盟议员、上万名学者及普通德国民众组成，他们认为两项工具的生效意味着德国需向欧盟让渡更多的财政主权，同时会增加德国人的经济负担。德国联邦宪法法院7月16日宣布，将于2012年9月12日对欧洲稳定机制（ESM）和欧盟“财政契约”的紧急诉讼作出裁决。

        此外，默克尔于6月27日在联邦议会发表政府声明时明确拒绝在欧盟范围内推行“欧洲债券”，希望在欧盟引入金融交易税。德国各主要党派已就征收金融交易税达成共识。

        （三） 欧洲经济前景莫测，“财政契约”需配合其他手段使用

        1.欧洲经济形势依然严峻，希腊、西班牙状况堪忧截止2012年6月，欧洲主权债务危机暂时进入缓和阶段，目前处于舆论风口浪尖上的国家当属希腊和西班牙。欧元区财长会议2012年6月21日在卢森堡举行，主要议题是希腊新政府组成后的金融救助措施，以及向西班牙提供紧急金融救助问题。

        西班牙10年期国债收益率突破7％，融资成本不断攀升。这一数据创下该国自加入欧元区以来的最高水平，也是市场公认的救助警戒线。6月21日，西班牙独立银行审计团公布了对该国银行业的最新审计结果：西班牙银行业存在大量不良抵押贷款和房地产资产，将需要620亿欧元的额外资本应对恶劣的金融形势輥輷訛。由此看来，西班牙有可能成为继爱尔兰、葡萄牙和希腊之后，第四个接受金融紧急救助的欧盟国家。

        2. G20峰会指导欧洲国家采取经济新举措

        考虑到债务国严峻且复杂的经济形势，以单纯的紧缩政策为核心的“财政契约”显得颇为单薄。欧洲各界多次举办各种会议与论坛共襄盛举，讨论多种经济刺激方案。为期两天的二十国集团（G20）领导人第七次峰会于当地时间2012年6月19日下午在墨西哥洛斯卡沃斯落下帷幕，与会领导人讨论了世界经济形势、加强国际金融体系和就业、发展、贸易等议题，并于会后发表了《二十国集团（G20）洛斯卡沃斯峰会领导人宣言》（G20 Leaders Declaration）。

        遵从并贯彻欧洲“财政契约”以及经济促进政策、结构性改革和金融稳定计划成为本次峰会的一个热点议题。这表明，执行“财政契约”是真正解决欧债危机的必要非充分条件。即该契约对于解决欧洲国家经济问题是必要的，但仅依靠该契约又是不够的，必须将财政手段与金融手段配合起来应用。

        其实早在峰会召开前的2012年6月4日，德国总理默克尔与欧盟委员会主席巴罗佐举行会晤，就针对建立旨在对大银行实施更加严格监管的“银行联盟”进行讨论輦輯訛。6月7日，德国总理默克尔和英国首相卡梅伦在柏林总理府举行会谈。默克尔说，在当前危机形势严峻之际，危机银行的资产重组或者用于阻隔危机蔓延到他国的防火墙等工具都可加以使用。卡梅伦重申，需要采取紧急行动应对市场的不稳定，那就是建立防火墙和银行资产重组。

        可以预测，各经济体如何将财政手段和金融手段有机结合将成为下一步欧洲国家的议题，譬如如何在完善欧洲投资银行輦輰訛、试点项目债券輦輱訛、结构和聚合基金輦輲訛等一系列欧洲财政工具的同时，配合好包括银行系统监管、资本重组问题解决方案及存款担保在内的一体化金融体系结构的使用，相比于使用单一的欧洲“财政契约”将会更加有效。

        四、结束语

       “财政契约”从2012年3月签署至今仅经历3个月，然其所受关注程度早已超出人们的想象。在欧元区现有“货币统一而财政不统一”的制度下，可毫不夸张地认为，“财政契约”能否得以实施将直接关系到欧元乃至欧盟的生死存亡，这对于全球所有现存经济体都有着非比寻常的重要意义。对于世界第一大经济体美国而言，欧元的产生对美元而言既是挑战又是机遇。事实证明，作为一个整体出现的欧洲货币，自2002年正式进入流通以来便进入了一个对美元升值的通道。由此美国便可通过处理美元与欧元之间的关系独立影响和控制欧洲各国经济。对于以“金砖五国”为代表的新兴经济体国家而言，失去欧元这一区域性超主权货币与美元这一世界货币相抗衡，对本国经济谋求平稳发展时机和实现外汇储备多元化等方面来说都是不利的。

        对于欧洲国家自身而言，放弃欧元区或欧盟的政治成本和经济成本都是无比高昂的，且世代欧洲人重建“大欧洲”的梦想将使得他们不会轻易放弃辛苦建立起来的联盟。所以说，在现有世界经济格局之下，短期内欧元区和欧盟的留存及“财政契约”最终得以实施的可能性是较大的。然而，欧元区进行财政整合的道路绝不会是平坦的，相反，这个过程将是漫长而艰苦的。欧洲面临着现有财政规则不完善、成员国难以放财政及主权独立性、欧洲内部及外部政治及经济局面不稳定、财政手段与金融手段配合度不高等问题。财政整合将在政府与民众、欧盟与成员国、核心国与债务国、债权人与债务人之间的利益博弈以及相互扶持中进行，并逐步实现财政一体化。从这个角度来说，“财政契约”只是欧盟及欧元区在财政一体化进程中迈出的第一步，其实施仍然具有一定的不确定性。

        来源：学术评论  作者：黄梅波 吕少飒